Asit K. Biswas and Cecilia Tortajada

WATER SCIENCE POLICY | March 13, 2023

В 1970-х годах Организация Объединенных Наций (ООН) провела конференций высокого уровня, целью которых было повышение осведомленности на глобальном уровне о масштабах и степени серьезности существующих вызовов и формирование стратегий для их решения. Ввиду сложности проблем, осуждаемых на этих конференциях, ни одна страна не могла бы их решить в одиночку.

Первым подобным мероприятием стала Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, проведенная в Стокгольме в 1972 г. За ней быстро последовали аналогичные глобальные встречи высокого уровня по народонаселению (Бухарест, 1974 г.), продовольствию (Рим, 1974 г.), проблемам женщин (Мехико, 1975 г.), населенным пунктам (Ванкувер, 1976 г.), водным ресурсам (Мар-дель-Плата, 1977 г.), опустыниванию (Найроби, 1977 г.), науке и технике для развития (Вена, 1979 г.) и новым и возобновляемым источникам энергетики (Найроби, 1981). Один из соавторов этой редакционной статьи, профессор Бисвас, присутствовал на всех этих конференциях, главным образом в качестве старшего научного советника исполнительного директора Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде.

Почти все эти конференции были инициированы, а затем активно продвигались одной страной или группой стран, а затем в конечном итоге утверждались Генеральной Ассамблеей ООН. Например, Конференция по окружающей человека среде была предложена и поддержана Швецией. Позже она была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН.

С этой точки зрения Конференция по водным ресурсам является исключением. Идея организации этой конференции исходила не от национального правительства, а от трех выдающихся высокопоставленных сотрудников. Они провести подобную конференцию, а затем сумели убедить страны предложить ее и, наконец, добиться ее одобрения Генеральной Ассамблеей ООН. Этим людьми были Владимир Баум, Энцо Фано и Алагаппа Алагаппан, высокопоставленные сотрудники ныне несуществующего органа ООН — Центра природных ресурсов, энергетики и транспорта.

Конференция по водным ресурсам впервые была официально предложена в 1971 году Комитетом ООН по природным ресурсам. Затем в 1973 году она был одобрена Экономическим и социальным советом ООН. Генеральная Ассамблея ООН окончательно одобрила ее в декабре 1975 года в Резолюции 3513 (XXX).

Основная цель конференции заключалась в том, чтобы повысить уровень готовности на национальном, региональном и международном уровнях для того, чтобы избежать водного кризиса глобальных масштабов к 2000 году. Ее цель, несомненно, была амбициозной: обеспечить достаточное снабжение водой хорошего качества для удовлетворения потребностей растущего населения мира в условиях роста и развития городов, а также для улучшения экономических и социальных условий для всех людей в течение двух последующих десятилетий.

Экономический и социальный совет ООН поставил перед конференцией весьма конкретные задачи. К ним относятся:

обмен опытом по освоению водных ресурсов и водопользованию;
обзор новых технологий;
стимулирование более тесного сотрудничества в водном секторе;
всесторонне обсуждение проблем, возникающий в связи с растущим спросом на воду при неизменном запасе воды;
анализ конкретных экономических и административных, а также технических аспектов планирования и развития водных ресурсов, в первую очередь ориентированные на разработчиков водной политики.

Конференция по водным ресурсам проходила в Мар-дель-Плата, Аргентина, 14–25 марта 1977 году. На ней присутствовали представители 116 стран. Подавляющее большинство национальных делегаций возглавляли министры водного хозяйства.

Неблагоприятное начало

И хотя потребность в таком масштабном и всестороннем обсуждении водных ресурсов на глобальном уровне давно существовала, первоначальные приготовления к конференции оставляли желать лучшего. Как правило, на всех всемирных конференциях, которые ООН проводила в период с 1972 по 1981 год, были специальные генеральные секретари высокого политического уровня, не входящие в систему ООН. Они назначались Генеральным секретарем ООН для организации таких конференций на уровне помощника Генерального секретаря. В то время, когда было принято решение о проведении Конференции по водным ресурсам, Генеральным секретарем ООН был Курт Вальдхайм. К сожалению, данная тема не входила в круг его интересов.

Вскоре после утверждения Конференции по водным ресурсам Вальдхайм столкнулся с политической дилеммой. Один из его помощников, отвечающий за кадровые вопросы, столкнулся с серьезными этическими проблемами. Вальдхейм счел политически целесообразным не увольнять его, а отодвинуть в сторону и назначить генеральным секретарем Конференции по водным ресурсам, хотя у него не было опыта и экспертизы в этом вопросе.

У всех всемирных конференций ООН были специальные бюджеты. К началу 1976 года, всего за год до встречи, всем, включая самого Вальдхейма, стало совершенно ясно, что Конференция по водным ресурсам обречена на провал из-за плохого руководства и отсутствия прогресса. Наконец Вальдхайм обратил внимание на эту проблему и назначил нового генерального секретаря конференции.

К счастью, во второй раз Вальдхайм выбрал выдающегося человека, Яхию Абдель Магида, который в то время был министром ирригации и развития гидроэнергетики в Судане. Он был назначен в конце мая 1976 года, за девять месяцев до того, как должна была состояться крупнейшая глобальная встреча на высоком уровне.

После того, как Магид занял пост, он понял, что предыдущий генеральный секретарь потратил большую часть бюджета конференции, путешествуя по всему миру и заключая контракты с людьми, которые на самом деле мало что знали о водных ресурсах. Таким образом, и в финансовом, и в техническом плане конференция находилась в затруднительном положении, а времени на ее организацию оставалось очень мало.

В июне того же года Магид посетил в Найроби д-р Мостафу Камаль Толбу, который в то время был главой Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП). Один из соавторов этой редакционной статьи, д-р Бисвас, будучи в то время старшим научным консультантом д-ра Толба, пригласил его и Магида на расширенный обед. Во время этого обеда Магид рассказал о своем затруднительном положении как с точки зрения бюджета, так и технических знаний, а также об отсутствии подготовки к организации Конференции по водным ресурсам. Толба предложил Магиду значительную финансовую поддержку ЮНЕП и попросил Бисваса консультировать Магида в качестве старшего научного советника и помочь ему с технической подготовкой конференции, включая составление плана действий (Biswas, 2021 г.).

Конференция Мар-дель-Плата

В своем вступительном слове на конференции Магид (1978 г.) отметил, что «впервые весь спектр и сложность проблем освоения водных ресурсов, стоящих перед человечеством, будет систематически и всесторонне рассматриваться на всемирном форуме». А закончил он свою речь следующими словами:

Пусть история не говорит, что золотая возможность для организации упорядоченного развития человечества представилась этому поколению, но не была вовремя использована. Ибо, в конечном счете, успех этой конференции будет измеряться не здесь, в Мар-дель-Плата, не нами, а потомками по ходу истории и той мерой, в которой наши обсуждения в течение следующих двух недель повлияют на ход событий ближайших двух десятилетий. (Mageed, 1978, стр. 7)

Результаты конференции в Мар-дель-Плата

Ретроспективная, всесторонняя и объективная глобальная оценка воздействия конференции в Мар-дель-Плата (Biswas & Tortajada, 2009) на мир в целом показывает, что она имела значительно больший успех, чем большинство ее сторонников могли ожидать.

Во-первых, как это не было удивительно, конференция в Мар-дель-Плата прочно вписала проблему водных ресурсов в международную политическую повестку того времени (Biswas, 2019). Этого не удавалось ни одной другой конференции после, хотя многие апологеты утверждали обратное.

Важным результатом этой конференции стало то, что она позволила получить массу новой информации о различных аспектах, касающихся управления водными ресурсами, а также провести анализ по конкретным странам и регионам. Впервые многие развивающиеся страны подготовили подробные национальные отчеты о наличии и использовании воды, а также комплексные оценки потребностей в планировании и методов управления. Странам было предложено подготовить для конференции документы о своих проблемах с водой и возможных решениях. Эти документы позже были опубликованы на международном уровне (Biswas, 1978). Такая практика резко контрастирует со всеми другими всемирными конференциями ООН, вскоре после проведения которых большая часть полученной информации и подготовленных документов исчезла.

Многие развивающиеся страны, вдохновленные конференцией, запустили соответствующие процессы для мониторинга и оценки наличия и распределения их поверхностных и подземных вод, а также существующих и будущих моделей спроса и использования воды. Большинство этих стран не только продолжали осуществлять эту деятельность после конференции, но и постепенно ее укрепляли.

Еще одним важным результатом стало то, что период 1981–1990 годов был объявлен Международным десятилетием питьевого водоснабжения и санитарии (International Drinking Water Supply and Sanitation Decade, IDWSSD). Его целью было напомнить миру, что сотни миллионов людей не имеют доступа к чистой воде и санитарии, и что для значительного улучшения этой ситуации необходимы ускоренная политическая воля и инвестиции. IDWSSD значительно изменил качество жизни сотен миллионов людей во всем развивающемся мире по этим аспектам. Это прямое влияние конференции.

События после Мар-дель-Плата

Глобальные условия заметно изменились после Конференции по водным ресурсам. В 1977 году население Земли составляло 4,2 миллиарда человек. Сейчас эта цифра достигла 8 миллиардов. Глобальный прирост населения в 1977 году составил 1,8%. К 2020 году этот показатель снизился до 1,05% и, вероятно, будет снижаться еще больше в будущем. В 1977 г. 38% населения проживало в городах. К 2020 году этот показатель равнялся 57% и, вероятно, в ближайшие десятилетия еще больше возрастет, особенно в большинстве развивающихся стран. Мировой валовой внутренний продукт (ВВП) в 1977 году составил 7,35 триллиона долларов США. К 2021 году он вырос до 96,1 триллиона долларов США. Мировой ВВП на душу населения также увеличился с 1747 долларов США в 1977 году до 12 663 долларов США в 2021 году.

Точно так же многие социальные показатели резко изменились в период с 1977 по 2022 год. Например, число людей в мире, живущих в бедности, значительно сократилось с 1977 года. В 1981 году 43,6% населения мира жили в бедности. К 2019 году этот показатель составил всего до 8,4%. Китай полностью искоренил абсолютную бедность. Кроме того, глобальный уровень грамотности взрослого населения (в возрасте 15 лет и старше) в 1977 г. составлял 67%. К 2020 году этот показатель увеличился до 87%. Уровень младенческой смертности (смертей на 1000 рождений) снизился с 86,7% в 1977 году до 27,3% в 2021 году.

Кроме того, человеческие знания, в том числе достижения науки и техники, значительно продвинулись за последние 45 лет. К ним относятся достижения в практике и процессах управления водными ресурсами, а также технологические разработки, связанные с водными ресурсами. Таким образом, несмотря на то, что с точки зрения воздействия, Мар-дель-Плата была замечательной глобальной конференцией, мир воды и глобальные условия заметно изменились. Это означает, что миру, а также отдельным странам необходимо составить новые планы, ориентированные на будущее, для обеспечения водной безопасности в ближайшие десятилетия. Кроме того, в 1977 году изменение климата не было проблемой. Теперь очевидно, что он представляет собой серьезную проблему для национальной и глобальной водной безопасности.

Таким образом, в идеале еще одна глобальная конференция ООН по водным ресурсам на высоком политическом уровне должна была быть организована по крайней мере около 20 лет назад, чтобы можно было сформулировать и применить новый и обновленный план действий для учета меняющихся мировых проблем с водными ресурсами.

Однако за последние 45 лет серьезных дискуссий об организации второй Конференции ООН по водным ресурсам не было. Это вызывает особо сожаление в ввиду того факта, что за последние 20 лет были организованы крупные всемирные конференции ООН по народонаселению, продовольствию, окружающей среде, проблемам женщин и населенным пунктам, а также сформулированы обновленные планы действий по этим вопросам.

Тот факт, что по итогам Конференции по водным ресурсам не последовало никаких действий, ясно указывает на игнорирование водных ресурсов в международной политической повестке дня. В некоторой степени это связано с ошибочным мнением развитых стран о том, что их водные проблемы были решены более полувека назад, а проблемы с водными ресурсами есть только у развивающихся стран (Biswas & Tortajada, 2008). Это мнение меняется, хотя и очень медленно.

Многие учреждения и специалисты, специализирующиеся на проблемах водных ресурсов, в настоящее время взволнованы тем фактом, что ООН организует 2-ю Конференцию по водным ресурсам 22–24 марта 2023 года в Нью-Йорке. К сожалению, в отличие от Мар-дель-Плата, конференция не будет комплексно оценивать текущие и будущие проблемы с водными ресурсами в мире и согласовывать План действий по их смягчению в течение следующих 20 лет. Основная цель этой предлагаемой встречи в значительной степени ограничена проведением среднесрочного всеобъемлющего обзора хода достижения целей Международного десятилетия действий «Вода для устойчивого развития», 2018–2028 годы.

Кроме того, в отличие от других всемирных конференций ООН, она продлится всего три дня, а не две недели. Это означает, что у делегатов не будет достаточно времени для обсуждения текущих и будущих вопросов, связанных с водными ресурсами. У конференции нет специального независимого помощника Генерального секретаря, который руководил бы процессом. Встреча в Нью-Йорке проводится совместно Таджикистаном и Нидерландами.

Многие важные вопросы, связанные с водными ресурсами, вряд ли будут обсуждаться всерьез. Например, во многих развитых странах, таких как Австралия, Канада или США, миллионы коренных жителей до сих пор не имеют доступа к чистой воде или надлежащей санитарии. В США более 2 миллионов человек не имеют водопровода в помещении, а качество получаемой ими воды оставляет желать лучшего. Такая же ситуация и в крупных развивающихся странах, таких как Бразилия, Индия, Мексика и Южная Африка. Однако такие вопросы вряд ли получат большое внимание в Нью-Йорке.

Также маловероятно, что на встрече в Нью-Йорке будет уделяться много внимания качеству глобальных данных о доступе к чистой воде или надлежащей санитарии, а также тому, что международное сообщество предпочитает аморфные, а иногда и бессмысленные определения. Циник мог бы сказать, что это дает институтам значительную свободу экономить на истине. Часто меняются и определения (Grafton et al., 2023), что приводит к несовместимости данных.

На встрече в Нью-Йорке вряд ли будут обсуждаться другие важные вопросы, такие как неуклонное снижение доверия к качеству воды, поставляемой коммунальными предприятиями в развитых странах. Неуклонно растущее число людей в развитых странах, таких как Япония, Соединенные Штаты и некоторых европейских странах, больше не пьют воду из-под крана напрямую, потому что они постепенно теряют доверие к качеству воды, которую они получают. Почти во всех развивающихся странах домохозяйства не уверены в качестве воды, которую они получают, и поэтому они используют очистные сооружения для питьевой воды в точках потребления. Отсутствие доверия в настоящее время становится важной глобальной проблемой.

Еще одним важным аспектом, которому вряд ли будет уделено должное внимание, является то, как водоканалы могут стать углеродно-нейтральными в период с 2050 по 2070 год как в своих капиталовложениях, так и в операционной деятельности. Отсутствует информация о коммунальных предприятиях в развивающихся странах, которые бы уделяли серьезное внимание углеродной нейтральности. Даже в развитых странах, несмотря на предпринимаемые действия, направленные на то, чтобы сделать операционную деятельность нейтральной с точки зрения выбросов парниковых газов, будет чрезвычайно сложной задачей сделать их деятельность по капитальным затратам углероднонейтральной, до тех пор, пока не будут разработаны новые и рентабельные технологии для улавливания, секвестрации и возможного использования углерода. В ближайшие10–15 лет это вряд ли произойдет.

Основная проблема, с которой столкнулись специалисты по водным ресурсам, заключается в том, что на протяжении десятилетий они добивались постепенных успехов в управлении водными ресурсами, и это, вероятно, будет продолжаться еще 10–20 лет. Тем не менее, управление водными ресурсами становится все более сложным, для него необходимы нестандартное мышление и новые, инновационные решения. Пропасть между решениями, которые необходимы, и решениями, которые, вероятно, будут использоваться, неуклонно увеличивается (рис. 1).

Рисунок 1. Увеличивающийся разрыв между постепенными улучшениями и изменениями, необходимыми для обеспечения водной безопасности. Источник: собственная разработка авторов.